Απόφαση 532/2025 Έβδομο Τμήμα ΕλΣυν

Εξισορρόπηση μεταξύ του στόχου για διασφάλιση δημιουργίας συνθηκών πραγματικού ανταγωνισμού και της ανάγκης προστασίας του δημοσίου συμφέροντος με βέλτιστη χρήση των δημοσίων πόρων

Πρόεδρος: Μ. Βλαχάκη, Αντιπρόεδρος ΕλΣυν

Εισηγητής: Ι. Νταλαχάνης, Πάρεδρος ΕλΣυν

Γενικός Επίτροπος Επικρατείας: Ι. Κάρκαλης, Αντεπίτροπος Επικρατείας

Δικηγόροι: Ι. Παραράς, Α. Βακράτσα, Π. Αθανασούλης, Πάρεδρος ΝΣΚ, Β. Παπαλόη, Πάρεδρος ΝΣΚ

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Προσφυγές ανάκλησης κατά πράξης του ΣΤ΄ Κλιμακίου, με την οποία κρίθηκε ότι κωλύεται η υπογραφή σχεδίου συμφωνίας-πλαίσιο μεταξύ Περιφέρειας και αναδόχου για τις ανάγκες του προγράμματος αντιμετώπισης της υλικής στέρησης απόρων. Για την παραδοχή εννόμου συμφέροντος για την άσκηση παρέμβασης δεν αρκεί το γενικό ενδιαφέρον ορισμένου ν.π.δ.δ. για την έκβαση διαφοράς προσυμβατικού ελέγχου, ακόμα και αν το ν.π.δ.δ. αυτό ασκεί αρμοδιότητες διαχείρισης στο πλαίσιο του προγράμματος χρηματοδότησης της ελεγχόμενης συμφωνίας-πλαίσιο. Άρθρα 18 και 75 ν. 4412/2016. Εξισορρόπηση μεταξύ του στόχου του ενωσιακού νομοθέτη για διασφάλιση της δημιουργίας συνθηκών πραγματικού ανταγωνισμού και της ανάγκης προστασίας των συμφερόντων της αναθέτουσας αρχής και, κατ’ επέκταση, του δημοσίου συμφέροντος με τη βέλτιστη χρήση των δημοσίων πόρων, για την απόκτηση έργων, αγαθών ή υπηρεσιών ποιότητας. Ορθώς με την προσβαλλομένη έγινε δεκτό ότι η απαίτηση του άρθρου 2.2.6.1 της διακήρυξης η τεχνική και επαγγελματική ικανότητα των υποψηφίων αναδόχων να κρίνεται βάσει της προσκόμισης από αυτούς έξι εκτελεσθεισών εντός χρονικού διαστήματος έξι και πλέον ετών συμβάσεων, αθροιστικού ποσού ανερχομένου τουλάχιστον στο ήμισυ της προϋπολογισθείσας δαπάνης (ήτοι περί τα 13,6 εκατομμύρια ευρώ), κάθε μία εκ των οποίων να περιλαμβάνει την προμήθεια και διανομή τουλάχιστον δύο ή έξι, κατά περίπτωση, εκ των περιγραφόμενων συναφών ειδών, σε τουλάχιστον τρεις χιλιάδες ωφελούμενους και σε ποσοστό τουλάχιστον 25% σε αξία ή ποσότητα των αντίστοιχων ειδών της ελεγχόμενης συμφωνίας πλαίσιο, είναι υπέρμετρα περιοριστική. Οι τιθέμενες απαιτήσεις πρέπει να συνδέονται και να τελούν σε αναλογία προς το αντικείμενο της υπό ανάθεση σύμβασης και τον επιδιωκόμενο σκοπό και να μη συνεπάγονται μη νόμιμο περιορισμό του ανταγωνισμού και της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων. Απορρίπτει προσφυγές και παρέμβαση.

Διατάξεις: άρθρα 18 και 75 ν. 4412/2016, 41, 328 παρ. 3 και 336 παρ. 1 του ν. 4700/2020

Βασικές σκέψεις απόφασης

«7. (...) για την παραδοχή εννόμου συμφέροντος για την άσκηση παρέμβασης δεν αρκεί το γενικό ενδιαφέρον του παρεμβαίνοντος ν.π.δ.δ για την έκβαση διαφοράς προσυμβατικού ελέγχου (κεφ. 54 του ν. 4700/2020), ακόμα και εάν αυτό ασκεί αρμοδιότητες διαχείρισης στο πλαίσιο του προγράμματος χρηματοδότησης της ελεγχόμενης συμφωνίας-πλαίσιο, δοθέντος ότι η συμμετοχή του στις διαδικασίες έγκρισης της χρηματοδότησης και της διακήρυξης, που προηγούνται της διενέργειας της διαγωνιστικής διαδικασίας ναι μεν συνιστούν ανάμειξη στην ευρύτερη διαδικασία ανάθεσης, πλην αυτή ουδόλως άπτεται της -εν στενή εννοία- διαδικασίας σύναψης της συμφωνίας αυτής. Άλλωστε, τυχόν ευδοκίμηση της παρέμβασής του και της προσφυγής της αναθέτουσας αρχής (και της αναδόχου εταιρείας) και ενδεχόμενη ανάκληση της προσβαλλόμενης πράξης, δεν συνεπάγεται ευθέως άμεση ευμενή μεταβολή της νομικής ή πραγματικής κατάστασης του παρεμβαίνοντος, αφού η τελική έκβαση της υπόθεσης με την υπογραφή ή μη του ελεγχόμενου σχεδίου δεν έχει έννομη συνέπεια υπέρ αυτού. Συνακόλουθα, άνευ εννόμου συμφέροντος, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, παρεμβαίνει υπέρ της παραδοχής των προσφυγών ανάκλησης και κατά του κύρους της προσβαλλόμενης πράξης ο ΟΠΕΚΑ και πρέπει η παρέμβασή του να απορριφθεί.

(...)

20. Στον ν. 4412/2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ)» (Α΄ 147) ορίζεται στο άρθρο 18 ότι «1. Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια, τηρώντας την αρχή της αναλογικότητας, της αμοιβαίας αναγνώρισης, της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος, της προστασίας των δικαιωμάτων των ιδιωτών, της ελευθερίας του ανταγωνισμού (…). Ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό (…) τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων.», στο άρθρο 75 ότι «1. Τα κριτήρια επιλογής μπορεί να αφορούν: α) (…), γ) την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν στους οικονομικούς φορείς ως απαιτήσεις συμμετοχής μόνο τα κριτήρια που αναφέρονται στις παραγράφους 2, 3 και 4. Οι αναθέτουσες αρχές περιορίζουν τις όποιες απαιτήσεις συμμετοχής σε εκείνες που είναι απαραίτητες ώστε να διασφαλίζεται ότι ο υποψήφιος ή ο προσφέρων διαθέτει (…) τις τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες για την εκτέλεση της υπό ανάθεση σύμβασης. Όλες οι απαιτήσεις σχετίζονται και είναι ανάλογες με το αντικείμενο της σύμβασης. (…). 4. Όσον αφορά την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν απαιτήσεις που να εξασφαλίζουν ότι οι οικονομικοί φορείς διαθέτουν τους αναγκαίους ανθρώπινους και τεχνικούς πόρους και την εμπειρία για να εκτελέσουν τη σύμβαση σε κατάλληλο επίπεδο ποιότητας. Οι αναθέτουσες αρχές μπορεί να απαιτούν ειδικότερα από τους οικονομικούς φορείς, να διαθέτουν ικανοποιητικό επίπεδο εμπειρίας, αποδεικνυόμενο με κατάλληλες συστάσεις από συμβάσεις που έχουν εκτελεστεί κατά το παρελθόν. (…)».

21. Με τις προπαρατεθείσες διατάξεις επιχειρείται η εξισορρόπηση μεταξύ του στόχου του ενωσιακού νομοθέτη για διασφάλιση της δημιουργίας συνθηκών πραγματικού ανταγωνισμού και της ανάγκης προστασίας των συμφερόντων της αναθέτουσας αρχής και, κατ’ επέκταση, του δημοσίου συμφέροντος με τη βέλτιστη χρήση των δημοσίων πόρων, για την απόκτηση έργων, αγαθών ή υπηρεσιών ποιότητας. Προς τον σκοπό τούτο, καθορίζονται οι κανόνες, βάσει των οποίων η αναθέτουσα αρχή μπορεί να εκτιμά την ικανότητα των οικονομικών φορέων που υποβάλλουν προσφορές να εκτελέσουν τη σύμβαση κατά τον ενδεδειγμένο και αποτελεσματικό τρόπο. Στο πλαίσιο αυτό, οι αναθέτουσες αρχές διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια να θεσπίσουν, με την προκήρυξη της σύμβασης, τις απαιτήσεις εκείνες, οι οποίες, κατά την κρίση τους, διασφαλίζουν ότι οι προσφέροντες διαθέτουν τις απαιτούμενες τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες για την εκτέλεσή της σε κατάλληλο επίπεδο ποιότητας. Σε κάθε περίπτωση τα κριτήρια επιλογής πρέπει να είναι συναφή, ποσοτικά και ποιοτικά, με το αντικείμενο της σύμβασης, ώστε να καθίστανται πρόσφορα για τη διακρίβωση της καταλληλότητας των διαγωνιζομένων και να τελούν σε συνάρτηση με την προσήκουσα εκτέλεση της σύμβασης. Εφόσον όλες οι τιθέμενες απαιτήσεις πρέπει να συνδέονται και να τελούν σε αναλογία προς το αντικείμενο της υπό ανάθεση σύμβασης, η ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής δεν είναι απεριόριστη. Επομένως, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να απαιτούν ένα ελάχιστο επίπεδο τεχνικής και επαγγελματικής ικανότητας, το οποίο πρέπει να είναι προσαρμοσμένο στο αντικείμενο της οικείας σύμβασης, υπό την έννοια ότι τούτο εγγυάται την ύπαρξη τεχνικής και επαγγελματικής επάρκειας για την ορθή και αποτελεσματική εκτέλεσή της, χωρίς, ωστόσο, να βαίνει πέραν του αναγκαίου προς τον σκοπό αυτό μέτρου. Τυχόν περιορισμοί ως προς την πρόσβαση των οικονομικών φορέων στον διαγωνισμό πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος και να αποδεικνύεται ότι ο σκοπός, για τον οποίο θεσπίστηκαν, δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί εξίσου αποτελεσματικά με λιγότερο περιοριστικούς για την ανάπτυξη του ανταγωνισμού όρους. Σε αντίθετη περίπτωση, οι όροι που τίθενται τελούν σε δυσαναλογία με τον επιδιωκόμενο σκοπό και συνεπάγονται μη νόμιμο περιορισμό των γενικών αρχών του ανταγωνισμού και της ίσης μεταχείρισης μεταξύ των οικονομικών φορέων (ΕλΣυν Ολ. 1344/2024 σκ. 3-4 και εκεί παρατεθείσα νμλγ)».